广东省质监局在电梯安全监管体制改革中，用“首负责任”，破解5个问题。

　　明确使用权者首负责任 构建市场主体治理体系

　　——广东省电梯安全监管体制改革的启示

       广州市机电院检验员对广州电视塔外墙吊椅进行检测。

        特检工作人员对控制电梯的几百个继电器和安全回路进行检验。

       特检工作人员在狭窄的电梯底坑里开展检验工作。

 　  变了，从数字看到了广东省电梯监管体制改革3年来发生的变化。

　　3年来，该省54万多台在用电梯的确定使用权着的“首负责任”率达到95.22%；购买电梯责任险投保率达73.57%，比改革前提高了一倍多；由电梯制造单位维保的比例达47.76%，比改革前提高了近40%。“首负责任”的落实，使电梯的万台事故率和万台事故亡人率从2012年的0.17和0.14，下降到2014年的0.04和0.02。

　　变了，从数字也看到了广东省通过电梯监管体制改革，使监管理念发生的变化。

　　3年来，在对在用电梯监督抽查中，广东省质监局通过采用“不合格发现率”的表述，对全省21个地市的112673台在用的电梯进行监督抽查，着重从查找和发现安全隐患入手，使不符合项目、严重隐患和重大问题发现率逐年下降。2014年，不符合项目发现率为17.2%，远低于2013年的33.64%和2012年的39.64%；尤其是严重事故隐患和重大问题发现率首次实现低于百分之一。

　　上述两组数字表明：广东省质监局在电梯安全监管体制改革中，将“首负责任”引入企业主体责任，以落实企业主体责任为核心，权益保护为基础，保险救济和社会救助为保障，质量监管和风险评估为技术支撑，不仅打破了长期以来的旧体制，解决了本属于企业的权力和责任的关系，而且扭转了行政监管为主要方式的监管理念和模式，变政府监管为一般强制的现代市场主体治理体系。

　　用“首负责任”，破解5个问题

　　广东电梯安全监管体制改革得从2012年5月说起。

　　改革前，广东作为全国电梯保有量最大的省，全省在用电梯达到38.6万台，并以年均20%左右的幅度增长，电梯总量占全国1/6，排在全国首位。然而，广东电梯安全监管模式和全国一样，有着较强的计划经济色彩，一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。

　　随着我国经济持续发展和城市化进程的加速，电梯保有量不断增长，电梯运行安全问题，已经成为社会广泛关注的热点。在日常电梯安全监管中，暴露出的5个方面的问题，直接导致了电梯发生安全事故后，由于安全责任链条不清，相互推卸责任，使得电梯安全主体责任难以落实。一是电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）和具体使用者往往是多个主体，造成安全责任链条不明晰。二是由于权责不清和利益驱动，导致“质次价低”的维保公司充斥市场，造成维保环节恶性竞争。三是定期检验替代监督检验，行政监管部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成检验环节职责混淆。四是未在电梯领域建立事故责任险制度，没有形成保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用，造成社会救助和制约机制缺失。五是在电梯维修更新资金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的设计，资金难以保障，造成维修改造资金难以落实。

　　5个方面的问题，不仅引起人民群众的不满，影响到了社会和谐与稳定，而且也给质监工作带来突出的监管矛盾。首先是由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长。其次由于该省特种设备安全监察人员数量明显严重不足，而监管的责任越来越重，监管的压力越来越大。

　　为此，广东省质监局为贯彻落实广东省委、省政府关于深化行政体制改革的决策部署，创新社会管理方式，将电梯安全监管体制改革作为转变政府职能的突破口，在广泛调研和征求社会各界意见的基础上，制定了《广东省电梯安全监管改革方案》（以下简称《方案》）。

　　在《方案》的制定过程中，该局以确定使用管理权者的“首负责任”为突破口，将顶层设计的科学性和可操作性放在关系到改革成败的首位。一方面，从理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系入手，充分考虑到各个环节的利益关系，既立足于解决电梯监管存在的现实问题，又与国家未来的改革与发展方向相衔接，旨在着力解决制约电梯安全监管的深层次矛盾和问题。另一方面，以构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条为重点，转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，既立足于国情省情，又参考吸收了国际先进管理经验，积极引入社会监管因素，扩大社会监管范围，旨在营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。

　　《方案》从科学性和可操作性的角度，系统性地提出“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”的改革措施，不仅打破了以往以行政监管为主的监管模式，而且通过广泛引入政府和社会相关组织和机构、行业协会、保险公司等社会监管因素，营造多方齐抓共管的电梯安全监管格局。

　　2012年5月11日，经质检总局和广东省政府批复同意先行先试，广东省质监局在广州和东莞两市开展试点工作。

　　从试点到推广，6个矛盾迎刃而解

　　长期以来，全国各地电梯安全事故时有发生，由于相关法律法规不尽完善，电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权和具体使用者往往是多个主体，各主体似乎都具有相关责任，但又都认为自己不用承担责任，甚至相互推卸责任。因此，电梯事故发生后，一旦造成人员伤害和经济损失，赔偿责任成了“皮球”，却找不到承担赔偿责任的第一责任人。

　　为此，如何深化行政监管体制改革，创新行政监管方式，通过电梯安全监管改革，落实企业的主体责任，成为此次探寻出一条有效推进政府职能转变的重要课题。

　　广州市质监局在电梯安全监管改革试点中，通过落实企业“首负责任”，推进了电梯原厂直接维保和责任保险制度，不仅厘清了政府与市场的边界，而且也明确了政府、监管部门、企业的关系。一是通过明确电梯使用管理权者“首负责任”，牢固锁定了电梯安全的第一责任者，使质监部门实现从管电梯到管“使用管理权者”的转变。二是通过开展在用电梯的监督检验，用“不合格发现率”围堵有安全隐患的在用电梯，进一步推动了原生产厂直接维保，从而建立以制造单位为主的电梯维保体系。三是通过引入电梯责任保险制度，社会救助和保险制约机制正在逐步形成，实现了社会管理的突破。目前，广州市的在用电梯原厂维保率和责任险覆盖率分别达到55.01%和82%、公共场所都达100%；对在用电梯的监督抽查中，不合格项项目发现率为18.8%，同比降低了55%。这两组数字，源于落实电梯“使用管理权者”首负责任取得的成效。

　　东莞市质监局在改革试点中，根据货梯和客梯各占50%且品牌多、维保单位多等特点，按照落实“使用管理权者”作为第一责任人的要求，首先是发挥电梯维保公司的作用，推动“使用管理权者”落实“首负责任”；其次是发挥物管行业协会的作用，有效减少了工作阻力，形成了清晰的、可追溯的责任链条。随着改革试点的不断推进，进一步弱化了社会认为由政府部门负责电梯安全的观念，强化了由企业自主负责安全的认知，明确了使用管理权者是负责电梯安全管理的主体，有义务积极履行各项权利与义务，并承担相应的民事、行政责任。

　　随着广州和东莞两市改革的深入，确定使用管理权者的“首负责任”面的不断扩大，逐步建立起了清晰的、可追溯的电梯安全责任链条，不仅使上一环节对下一环节负责，下一环节对上一环节把关，而且使企业的主体责任得到层层落实。

　　改革取得的成效引起广东省委、省政府领导层的高度重视。时任中央政治局委员、广东省委书记汪洋和省长朱小丹相继作出批示，要求抓好落实，注意跟踪试点过程，及时解决问题，完善试点经验，积极推进，确保改革成功。

　　广州、东莞两市电梯安全监管体制改革试点所带来的积极变化，受到其他地市的关注，纷纷主动提前加入电梯安全监管体制改革洪流中。与此同时，广州、东莞两市为全省电梯体制改革工作的顺利推进起到良好的示范和辐射作用。目前，广东省各地市按照《方案》要求，借鉴广州、东莞的成功经验，通过全面推进本地区的电梯安全监管体制改革，使以落实企业主体责任为核心的改革理念深入人心，改革成效赢得社会的广泛认同。

　　值得关注的是，通过确定使用管理权者的“首负责任”，也解决了长期以来在电梯安全监管中存在的“6个矛盾”。即：电梯所有权者在电梯安全保障上的“过度依赖政府”与“放弃权利主张”之间的矛盾；电梯使用管理权者在电梯安全管理上“盲目追逐利益”与“履职责任缺失”之间的矛盾；电梯维护保养单位在电梯维保中“牺牲维保质量”与“履责不到位”之间的矛盾；政府监管部门在电梯安全监管上的“全能主义”思想与“依法行政”要求之间的矛盾；现行电梯安全监管方式中“裁判员”与“运动员”角色间的身份矛盾；政府的简政放权与社会活化度不足之间的矛盾。

　　6个矛盾的迎刃而解，质监部门的工作重心也开始向监管物业和维保公司转移。以前，工作人员每天忙于监管成千上万的电梯，整天奔波于楼群之间；现在主要是监管“使用管理权者”，检查物业公司等“使用管理权者”的“首负责任”是否落实到位。

　　这种变化，打破了以往以行政监管为主的传统模式，把不该由政府管理的事项转移出去，不仅解决了因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰质监部门多年的难题，而且带来了质监部门电梯安全监管方式的转变，以前管的电梯，现在管的是单位。

　　改变监管模式，实现4个变化

　　长期以来，由于我国对电梯的所有权、使用管理权、技术管理权等权属主体多，造成责任链条不清晰，企业主体责任不明确，当发生人员伤亡事故时，互相推诿现象时有发生，由此造成企业主体责任和社会检验责任的问题，向行政监管部门转移和社会矛盾焦点向政府部门转移的现象。

　　通过3年的电梯安全监管改革，从责任边界清晰化到责任主体唯一化；从履责行为规范化到监管格局科学化的精细化安全监管，使全省实现电梯的万台事故率和万台事故亡人率逐年下降，远远低于全国万台特种设备死亡率0.517的水平，仅为0.02。这不能不说是改革带来的成效。

　　通过明确电梯使用管理权者的“首负责任”，使广东省的电梯确权率和投保率，分别达到95.22%和73.57%，使质监部门的工作重心向监管物业和维保公司转移，因此带来了以落实企业主体责任为核心，行业组织、保险公司等多方参与共管的4个变化。

　　一是通过确立使用管理权者的“首负责任”，带来企业主体责任意识的变化。由于明确了使用权者的企业主体责任，使电梯使用管理单位的主体责任意识和风险防范意识明显增强，着重加强了对电梯的日常维护保养质量，主动对维保单位的工作进行监督；积极投保所管辖的电梯责任保险，提高了应对电梯故障等突发事件的反应和处理能力等。东莞市西城楼广场物业有限公司和东莞联华物业管理有限公司之前认为，电梯买保险、申请定期检验都是维保单位的事，维保由电梯公司自己进行，电梯有故障时通知维保单位自行处理，也不主动保管电梯的技术资料、维保记录。改革后，物业管理公司都会在保险到期前，向维保单位过问电梯保险购买情况，并及时提供待保险的清单。电梯在检验有效期前，主动要求并跟踪办理报检、维保、保养情况。每天安排物管人员对电梯进行检查，发现异常情况，及时通知维保单位处理。

　　二是通过引入电梯责任保险机制，带来的社会管理的变化。建立使用权者为参保主体，生产企业、检验机构和维保单位参与，使保险业参与到社会管理中来，从而形成了以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统，提高了救助赔付能力，分担了政府责任，提高了质监部门处理电梯意外事故的办事效率，实现了社会管理的突破。引入电梯责任保险机制作为此次改革的配套措施，一方面，解决了使用管理权者无力承担巨额赔付风险的问题，保障受害者的合法权益；另一方面，有效化解社会矛盾，避免以受害者上访现象的发生。如2012年5月20日，一两岁小孩在无家长监护情况下搭乘位于东莞市清溪镇天和百货的扶梯，一根脚趾被夹断。该扶梯已投保电梯责任险，维保公司为东莞市上菱电梯有限公司。保险公司按照条款约定，共赔付医疗费等金额23152元。

　　三是通过开展监管检验，带来的电梯维保行业变化。为创新监管方式，广东省质监局在对电梯监督抽查的中，着重从查找和发现问题入手，推进落实电梯制造、安装、维修及使用维护保养各环节的工作责任，使电梯维保单位倍感压力，促使其逐步构建起以制造单位为主的维保体系，并建立电梯制造企业从设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制。此次改革，将电梯维保工作纳入了电梯制造单位售后服务范畴，使更多的电梯制造企业直接参与维保服务，规范了市场秩序，从根本上提高了维保服务质量。东莞市上菱电梯有限公司就认为，改革鼓励电梯制造单位直接参与维保服务，遏制了“山寨”公司，规范了市场秩序，从根本上提高了电梯维保服务质量。

　　四是通过落实“首负责任”，带来质监部门监管理念的深刻变化。各级质监局紧紧抓住电梯使用管理权者的责任落实，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，解决了因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰质监部门多年的难题。从而构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条，打破了以往以行政监管为主的监管模式，实现了从管设备到管单位的转变。一方面，广东电梯改革明确提出下放行政审批权力，还权于企业、还权于市场主体，获得电梯制造单位认可的维保企业将不再由政府进行许可，可以直接进入市场提供维保服务，使得电梯制造企业对于设计、制造、安装、改造、维保承担一体化责任。另一方面，明确指出政府监督抽查结果不作为产品安全与否的依据，而只作为政府监管的依据，弱化了以往以行政手段为主的传统监管理念，引入社会监管因素后扩大了社会监管范围，使有限的政府资源在宏观调控、社会管理及公共服务上发挥最大的效能，逐步营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。

　　3年来，广东省发生的几起电梯事故能够悄然中化解，正是得益于确定使用管理权者的“首负责任”制度，才使得物业公司在事故发生后积极协调，以最快速度将伤者送到医院救治，通知电梯维保公司快速到达现场，告知保险公司尽快到现场商谈赔付，使公共安全危机事件得到平息。一些在基层的质监工作人员对此深有感触，现在电梯一出事，受害者就找物业管理，物业管理除了积极联系救护外，尽快找保险公司赔付，保险公司则再根据事故调查结果和责任认定来确定是否调整保费费率和调整多少，不是使用管理权者责任的还可以代位追偿，用“市场无形的手”来对电梯安全风险进行有效控制，充分发挥市场对电梯安全管理的决定性作用。

　　这些变化，进一步弱化了社会认为由政府部门负责电梯安全的观念，强化了对企业主体责任的认知，媒体报道的焦点也从对政府监管部门的“问责”转为对企业主体责任履行的关注。这正是“首负责任”倒逼了电梯行业形成责任追溯链条。

　　地方立法，有效保障公众安全

　　长期以来，在发生电梯伤亡事故的链条上，电梯制造、安装、维护、检验、物业管理等机构以及业主和乘客，都是责任的相关方。发生一起伤亡事故，厘清责任、认定相关责任人不是短时间能够做出的。尤其是，伤害者漫长的理赔，上述链条单位之间的来回推诿，受害人得不到及时救助，不但使受害者和家庭承受着巨大痛苦，甚至还将影响社会的和谐稳定。

　　据了解，广东现有7000多家物管企业，大多是注册资本只有50万元以下的小微企业。在改革前，由于安全主体责任不明确，一些物管企业为节省费用，往往聘请报价低廉的电梯维保单位。为了迎合市场需求，部分电梯维保单位报价甚至低于维保所需的实际成本，受利益驱动，电梯维保“偷工减料”“走过场”屡禁不止，电梯维保市场“劣币驱逐良币”问题严重，最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量。然而，在电梯安全监管体制改革中仅仅是明确电梯使用管理权者的“首负责任”，就形成了以使用管理权者为源头的电梯使用全过程的责任链条，实现了社会管理的突破。

　　面对取得的成绩，为巩固改革取得的成效，广东省人大常委会认为仅仅一次行政监管体制的改革不能满足老百姓对电梯安全的期盼和要求，应该拟制定电梯安全管理方面的地方性法规，通过立法的形式明确使用管理权者“首负责任”，从而全面理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系，不仅是社会管理对立法的需求所在，也是通过地方立法的形式，巩固当前电梯行政监管改革取得的成效，才能有效保障社会公众安全。

　　2013年，起草《广东省特种设备安全条例》（以下简称《特设条例》）列入省人大立法计划。作为电梯第一大省，为了更加突出对电梯安全的管理，支持政府的电梯安全监管体制改革工作，使地方立法更具有针对性和可操作性，广东省人大常委会决定单独制定《广东省电梯使用安全条例》（以下简称《电梯条例》）并于2014年11月列入2015年立法计划中。

　　这是广东首次面向全社会开门立法。省人大委托广东外语外贸大学、华南理工大学两个立法基地起草《电梯条例》草案，组织召开了多次各行各业、立法基地等参加的论证会、讨论会、评估会，向社会公开征求意见，并进行了数十次修改。期间，新闻媒体争相报道电梯立法的进程及亮点，其中争议较大、社会大众关注的电梯使用管理者“首负责任”问题，尤其电梯事故损害首负赔偿责任引发了一场广东立法史上最尖锐的法律大辩论，广东电视台社会纵横栏目2015年1月31日还组织了一期“电梯事故谁应该承担首负责任”的电视辩论会。

　　在《电梯条例》中，从维护消费者权益、保障人民群众生命财产安全出发，规定了电梯使用管理人承担使用安全首负责任外，在电梯发生事故后，还应当做好受伤人员的救助、安置工作。这其中固然有领导层高度重视和政府强力推动，更重要的是符合了广大人民群众的根本利益，充分体现了以人为本、立法为民这一立法根本原则。其实，《方案》的第一赔付责任与《电梯条例》的首负责任不冲突，其出发点和目的是一致的，只是实现的路径不同，由行政强制改为民事救济而已。

　　随着广东省《电梯条例》的实施，广东电梯安全监管将从现在的行政监管体制改革亮点、政府性规范文件上升为地方性法规，使行政监管体制改革带来重大影响，而且将改变消费者维护权弱势的现状。

　　广东省电梯安全监管体制改革，以确定使用权者的“首负责任”为突破口，为构建以企业主体责任落实为核心的现代质量监管体系进行了一次成功的尝试。